来源：《能源情报研究》2019年第8、9期

作者：朱彤（中国社会科学院工业经济研究所能源经济室主任、北京能源发展研究基地学术委员）

一、我国石油天然气工业发展历程

1949年至今，我国石油天然气工业经历七十年的发展，石油天然气产量实现了快速增长。从石油天然气供需特点看，我国石油天然气工业大体可以分为三个阶段：第一阶段是新中国成立到1965年的石油净进口阶段；第二阶段是1966至1992年，中国石油实现从自给到净出口的转变；第三阶段是1993年至今，中国再次成为石油净进口国。

（一）石油净进口阶段（1949～1965年）

新中国成立后，我国石油工业逐步恢复。在1959年大庆油田投产之前，石油产量从1949年的12万吨快速增加到373万吨，但这远远不能满足经济发展对石油的需求。因此，这一时期需要大量进口石油。1950年，我国石油进口依存度达到这一阶段的最高水平70.4%，此后随着国内石油产量恢复，进口依存度逐年下降，到1959年减少到45%。随着大庆油田的发现和投产，我国石油产量从1960年的520万吨很快增加到1965年的1132万吨，结束了对石油进口的依赖。1965年，我国石油进口依存度仅为0.07%。
   这一时期，我国从四川盆地到陕甘宁和塔里木盆地和沿海地区，都进行了大规模的天然气勘探活动，天然气工业开始起步。我国天然气产量从1949年的仅700万立方米增加到1965年的11亿立方米，并且在四川盆地铺设了第一条20千米长的输气管道。

（二）石油从自给到净出口的转变（1966～1992年）

1966年后，我国利用勘探开发大庆油田积累的技术和经验，相继建成了胜利油田、大港油田、长庆油田等一批较大型油气田，石油产量连上新台阶：1969年突破2000万吨，1972年突破4000万吨，1976年突破8000万吨。1978年，我国石油产量突破1亿吨大关，进入世界主要产油大国行列。
    我国石油实现了从自给到成为石油净出口国的转变。1966～1974年期间，我国石油有“进”有“出”，处于小规模进出口波动阶段。1975年，我国石油出口首次突破800万吨，石油工业进入持续净出口阶段，并于1986年达到石油净出口量峰值3530万吨后缓慢下降，直到1993年再次变成石油净进口国。
    同期，我国天然气产量先经历了一个快速增长阶段，即1967年威远震旦系整装大气田投产和威远-成都输气管线建成后，天然气产量从1968年的14亿立方米快速增加到1979年的145亿立方米，然后进入一个缓慢下降和回升阶段，到1992年，我国天然气产量仅为158亿立方米，产量仅比1979年增加9%。

（三）石油和天然气净进口且对外依存度快速提升（1993年以来）

我国石油产量突破一亿吨之后，进入稳定发展时期。在此期间，大部分油田进入高含水期，同时没有发现新的大型油田，产量增长主要依靠既有大油田的挖潜和技术创新，以及塔里木盆地和海上油气田的开发。这一时期，我国石油产量从1亿吨稳步增加到2010年的2亿吨后，一直在2亿吨上下波动。特别是2015年后，我们石油产量已连续三年下降。2018年石油产量下降到1.89亿吨。
   从20世纪90年代开始，我国石油产量增长远远难以满足经济增长对石油的需求。1993年我国从上年石油净出口980万吨转变为净进口190万吨，再次成为石油净进口国。此后，石油净进口量一直保持上升趋势，到2018年，我国石油净进口量达到4.4亿吨，对外依存度高达70%。同时，自我国2007年成为天然气净进口国后，2018年天然气对外依存度已快速增加到约45%。

二、我国石油天然气工业管理体制演变与改革

从政府与市场的关系角度考察，我国石油天然气体制演进大致可以分为四个阶段：一是政府决定油气资源配置且政企合一阶段，二是承包经营责任制与专业化公司管理阶段，三是国有油气企业行政性垄断与局部市场化改革推进阶段，四是“证监合一”趋势下逐渐打破油气行政垄断阶段。

（一）政府决定油气资源配置且政企合一阶段（1949～1978年）

新中国成立后，在1950年成立燃料工业部，并设立石油管理总局。此后，石油工业管理部门经历了多次撤销、合并和重新设立的过程。1955年，燃料工业部被分拆为石油工业部、煤炭工业部和电力工业部。1970年，石油工业部与化学工业部、煤炭工业部合并为燃料化学工业部。1975年，重新恢复、建立部分部委机构。燃料化学工业部被分拆为石油化学工业部和煤炭工业部。1978年，石油化学工业部被进一步拆分为石油工业部和化学工业部，以适应国民经济调整的需要。
    这一时期，我国石油天然气勘探、开发、运输、销售等不同环节的生产经营活动完全由政府管理部门在全国范围内统一配置，油气企业没有生产经营自主权。

（二）承包经营责任制与专业化公司管理阶段（1979～1997年）

十一届三中全会后，我国工作重点转移到了经济建设方面，石油天然气管理体制变革主要体现在如下三个方面：

一是石油天然气管理机构反复变动。1980年，成立了国家能源委员会，希望通过加强能源综合管理来加快推动能源工业发展，改善能源供应。国家能源委员会成立后，发挥作用非常有限，1982年被撤销。1985年，国务院提出政企分开，要求政府机构减少直接干预企业经营活动的职能，加强宏观调控职能。1988年6月，石油工业部与煤炭工业部、核工业部一起被撤销，成立了能源部。能源部不再直接管理企业，主要职能是制定并实施能源发展战略和政策，执行相关法令和计划。1993年，撤销能源部，恢复煤炭工业部和电力部，但石油工业部没有同步恢复。

二是先后成立了具有行业管理职能的专业化公司。先后成立了几大专业化公司加快推动石油天然气工业发展，即1982年2月成立专门负责我国海上油气勘探、开发和对外合作业务的中国海洋石油总公司；1983年成立中国石油化工总公司，专门负责管理石油工业部的炼油企业、化学工业部的石化和化纤企业；1988年9月成立中国石油天然气总公司，负责原石油工业部在国家陆地全境石油、天然气的生产建设和经营管理职能。加上1961年成立的专门负责石油石化产品进出口的中国化工进出口公司，构成了这一时期我国石油天然气体制上下游分割、海陆分家、内外贸分治管理的体制格局。

三是石油行业全面推行承包责任制。1979年之后，我国石油产量徘徊不前，同时国家对石油工业投资严重不足。国务院借鉴农村家庭联产承包责任制的成功经验，对石油工业部实行原油产量亿吨包干的政策。11984年1月，国务院决定在“七五”期间对石油工业部实行原油产量递增包干，即在1亿吨的基础上每年递增200万吨包干指标，此外5年内再向国家多提供平价油4000万吨。1988年，中国石油天然气总公司成立，国家重新调整了递增包干的增长幅度，要求总公司在此后几年内保证年递增原油产量300万吨。20世纪90年代，国家对总公司实行了“四包两定”承包办法，总公司对油气田则实行了“四包三定两保一挂钩”承包责任制。2后来又调整为“两定两自一挂钩”生产经营责任制。直到1998年，石油石化大重组后，原油大包干和油田承包经营责任制退出历史舞台。

（三）国有油气企业行政性垄断与局部市场化改革推进阶段（1998～2012年）

这一时期，我国石油天然气管理体制改革的基本思路是政企分离，逐步建立适应社会主义市场经济体制的石油工业管理体制。主要变化体现在如下三个方面：
    一是能源管理从专业化向综合化转变。1998年3月，我国进行新一轮大规模机构改革，新设立国家经济贸易委员会。石油天然气工业行业管理职能由国家经贸委代为管理的国家石油化工总局行使，但这一机构在2001年2月被撤销。2003年3月，国家经济贸易委员会撤销后，石油天然气工业的管理职能被合并到同月成立的国家发展改革委能源局石油天然气处。2008年，新的能源综合管理机构——国家能源局成立，包括石油天然气在内的能源行业管理职能并入国家能源局，但与能源有关的投资审批和价格管理职能仍然保留在国家发展改革委。

 二是我国石油天然气工业逐渐形成了以中石油集团和中石化集团在油气勘探、开采、加工、进出口和成品油销售领域“寡头垄断”加“行政垄断”的产业结构。1998年，我国将中国石油天然气总公司与中国石油化工总公司重组为从勘探、采油、炼油到销售的上下游一体化的石油石化集团公司，即中石油集团和中石化集团。这次重组奠定了陆上石油石化行业双寡头竞争的基础。此后，我国出台的两个文件将石油天然气产业链的垄断经营权赋予了中石油集团和中石化集团，正式确立了中石油和中石化在原油流向、原油加工和成品油批发与零售各个环节的行政垄断地位。4

 三是同步推进了一些局部市场化改革，其中比较重要的改革主要包括：①1998年以来，国家发展改革委至少进行了6次成品油价格调整机制改革，实现了原油价格与国际接轨，国内成品油价格对国际原油价格波动的反应更加灵活，尽管其反应国际油价的程度依然要受到政府的“指导”。②2012年5月原国土资源部的页岩气矿权招标首次对民营企业开放。

（四）打破油气行政垄断阶段（2013年至今）

这一时期，油气市场化改革进一步推进，石油天然气的行政垄断逐渐被打破。主要表现在：

第一，上游探矿权开放试点继续深化。一是2013年以来，我国页岩气探矿权公开招标在前两轮基础上，又进行了两轮公开招标。二是国土资源部于2015年和2017年在新疆开展了两轮常规油气勘察区块招标出让试点。

第二，加快石油天然气价格形成机制改革，积极推动交易中心建设。实行最高上限价格管理，并将定价方法由“成本加成”定价改为“市场净回值”定价，建立起天然气与燃料油、液化石油气等替代能源价格挂钩的动态调整机制。经过近几年的改革，国内天然气价格市场化程度显著提高。改革前，国内天然气价格基本由政府管理。改革后，占国内消费总量80%以上的非居民用气价格实现由市场主导形成，其中50%以上完全由市场形成，30%左右实行“上浮20%、下浮不限”的弹性机制。

近年来，国家积极推动天然气市场建设，组建了上海和重庆两个石油天然气交易中心。上海石油天然气交易中心已实现沿海地区12个省市的液化天然气竞价交易，积极推动国内管道天然气竞价交易。此外，我国积极筹备原油期货交易。2018年3月26日，我国原油期货在上海国际能源交易中心成功挂牌交易。

第三，改革天然气管输定价机制，初步建立输配价格监管体系。2016年10月，国家发展改革委颁布了《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，把过去“一线一价”的定价办法改变为基于政府公开的成本核定和定价公式核定管道运输价格。2017年6月，国家发展改革委又印发了《关于加强配气价格监管的指导意见》，明确了配气价格的制定方法和重要指标参数选取范围。通过上述政策文件的发布实施，初步建立了我国天然气输配领域全环节价格监管体系。

第四，获得原油进口权的企业范围进一步扩大。我国原油进口分为国营贸易和非国营贸易，国营贸易企业资质由国务院批准，进口不受数量限制；非国营贸易实行配额管理，企业进口资质条件和数量由商务部管理。2012年之前，我国原油国营贸易主要由中石化、中石油、中海油、中化等大型国企经营，拥有非国营贸易经营权的企业仅有20余家，进口原油量占国内进口原油总量的10%左右。2012年，中国化工集团获得原油进口权，2014年，民营企业新疆广汇石油公司获得原油进口权。2015年2月，国家发展改革委发布了《关于进口原油使用管理有关问题的通知》，允许符合能耗、质量、环保和安全等基本条件的原油加工企业，在淘汰一定规模落后产能或建设一定规模储气设施的前提下使用进口原油。2015年7月，商务部发布《关于原油加工企业申请非国营贸易进口资格有关工作的通知》，规定拥有进出口经营资质和成品油批发经营资格的原油进口企业，符合能耗、质量、环保、安全、仓储等资质条件，可以申请获得原油非国营贸易进口资质。这两个文件的发布标志着原油进口权正式有条件开放，油气改革破除垄断开始提速。此后，国内先后有26家地炼企业获得进口原油使用权配额，16家企业获得原油非国营贸易经营权。

三、我国石油天然气工业发展成就

七十年间，特别是1978年改革开放后的四十多年间，我国石油天然气工业为我国经济快速增长提供能源支撑。

（一）石油天然气生产供应能力实现跨越式发展

经过七十年的发展，我国石油天然气生产供应能力快速增长，实现了跨越式发展，主要表现在如下三个方面：

一是石油天然气产量大幅增长，我国已经发展成为世界第五大产油国和第六大天然气生产国。1949～2018年，石油产量从12万吨增长到1.89亿吨，天然气产量从700万立方米增加到1573亿立方米。特别是1978～2018年我国石油产量实现年均增长2%以上，而同期全球石油产量年均增速仅为0.8%；天然气产量年均增长6%以上，为同期全球平均增速的2.2倍。

二是炼油能力不断提升，炼油行业向装置大型化、炼化一体化、产业集群化和园区基地化方向发展。目前，我国炼厂装置平均规模为413万吨/年，其中中国石油、中国石化炼厂平均规模为552万吨/年。截至2018年，我国建成千万吨级大型炼油基地26个，炼油能力达到7.7亿吨/年，成为仅次于美国的全球第二大炼油国。

三是石油天然气管网体系基本形成。我国已建成原油管道2.38万千米，成品油管道2.6万千米，天然气长输管道总里程近7.4万千米，初步形成了横跨东西、纵贯南北、覆盖全国、连通海外的油气管网。

（二）石油天然气企业对外合作取得丰硕成果

七十年来，我国石油天然气企业在国际油气行业的参与度和竞争力不断提升，对外合作取得丰硕成果。一是利用外国资金与技术加快我国油气资源开采。自1982年颁布《对外合作开采海洋石油资源条例》和1993年颁布《对外合作开采陆上石油资源条例》以来，我国累计与12个国家和地区的59家石油公司签订陆上对外合作合同69个，累计与21个国家和地区的78家国际石油公司签订海上对外合作合同200余个。二是积极参与国家“走出去”和“一带一路”倡议，初步形成海外五大油气合作区。
    到2017年底，中国石油企业在全球近60个国家管理和运作着超过200个油气合作项目，海外油气权益产量1.9亿吨。海外原油加工能力达到3000万吨/年，海外工程技术服务合同额达到52亿美元，在“一带一路”相关国家累计投资超2000亿美元，原油进口量超过4亿吨。中国成为全球原油贸易的重要参与者和最大进口国。

（三）石油天然气工业技术创新从点的突破向系统性开发转变

技术创新是石油天然气工业发展的根本动力。我国石油天然气工业通过多年深化改革、对外开放，技术创新已经实现了点的突破向系统性开发的转变。不仅实现了连续型油气聚集等地质理论的创新，还发展完善了低渗及稠油高效开发、三次采油等世界领先的技术系列，大型成套压裂机组、近钻头端地质导向系统等核心技术装备国产化取得突破。

目前，我国已掌握了页岩气地球物理、钻完井、压裂改造等技术，具备了3500米以浅（部分地区已达4000米）水平井钻井及分段压裂能力，初步形成了适合中国地质条件的页岩气勘探开发技术体系。水平井钻井周期从最开始的150天减少到60天左右，最短46天，水平井单井成本从1亿元下降到5000万元左右；形成了比较完备的石油装备制造体系，大部分装备产品实现了国产化。12000米特深井钻机、大口径高钢级油气输送管、海洋981和982钻井平台、百万吨级海上浮式生产储油系统等已达到国际先进水平；千万吨级炼油装置设备国产化率达到90%以上，百万吨级乙烯装置设备国产化率也已达到85%以上。

（四）石油天然气体制改革进入到全面深化阶段

自1998年以来，我国油气体制的特点是“两桶油”依托政策文件赋予的行政垄断地位控制石油天然气产业链各个环节，市场机制作用范围非常有限。2017年7月，我国发布《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，标志着油气领域全面推进深化改革的开始。

这次改革以十八届三中全会精神为指南，在2017年之前改革的基础上，推动全产业链改革。一是上游常规油气和非常规油气勘探权开放进一步推进，2019年拟放开油气勘查开采准入限制，积极吸引社会资本加大油气勘查开采力度；二是从2018年7月开始，我国成品油终端市场全面向外资放开，油气下游领域市场化改革迈出实质性步伐；三是天然气价格改革快速推进，天然气价格基本实现由市场主导来形成；四是2018年4月，国家发展改革委发布《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》，建立天然气调峰设施建设和运营机制；五是2019年3月，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，标志着中游改革取得实质性进展。会议强调要推动石油天然气管网运营机制改革，组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司。新成立的国家管网公司将顺应我国现行国企改革思路，由管资产向管资本转变。新管网公司将三大石油公司剥离的管道资产转入后，将谋求资本化、证券化，通过上市广泛引入社会资本，加大管网投资建设力度。

四、我国石油天然气工业未来展望

长期以来，石油供应安全一直是影响我国石油天然气工业发展最重要的政策变量。进入21世纪以来，特别是最近十年来，随着应对气候变化日益上升为国际共识，“低碳、清洁、环保”在我国能源政策目标中的地位逐渐提高，成为影响石油天然气工业的又一个关键政策目标。因此，展望未来，“能源安全”与“能源低碳转型”将成为影响我国石油天然气工业发展最重要的两个关键词。

（一）我国石油需求预计2030年达峰，天然气进入黄金发展期

近年来，我国石油天然气消费增长和进口增长很快。继2017年我国成为世界最大石油进口国之后，2018年我国又成为世界最大的天然气进口国。2018年，我国石油净进口量4.4亿吨，石油对外依存度升至69.8%，同比上升2.6个百分点；天然气进口量1254亿立方米，对外依存度约45%。

 随着我国能源转型升级的深化，以及主要高耗能产品产量达峰，我国一次能源需求有望在2035年左右进入峰值平台期。气候变化所驱动的能源低碳转型大趋势，除了进一步推动我国可再生能源大幅增长外，预计将使我国石油消费在2030年达峰，同时也将使相对“清洁”的天然气进入10～15年的黄金发展期。

根据中石油经济技术研究院的报告，2030年，我国石油需求将达到峰值7亿吨，而本土产量不超过2亿吨，石油对外依存度也将达到峰值72%左右；从现在到2040年，中国的天然气需求将进入“黄金”时代。2035年，我国天然气需求将达到6200亿立方米，比2018年的2803亿立方米增长121%，占一次能源消费的15%，天然气对外依存度将进一步提升到51.6%。到2050年，我国天然气需求将进一步增加到7000亿立方米，占一次能源消费的17%，天然气对外依存度将回落到50%。

（二）我国能源低碳转型近期重点是实现化石能源品种内部结构优化

能源转型的最终目标是要减少能源利用过程中二氧化碳排放量，抑制全球气温变暖的趋势。大力发展无碳或碳中性的可再生能源替代高碳的化石能源，才是根本解决之道。当然，这种替代是一个长期过程。由于化石能源利用中排放的常规污染物（颗粒物、氮氧化物、二氧化硫等）导致的空气污染已经成为我国当前迫切需要解决的问题，加上可再生能源短期内难以实现对煤炭的大规模替代，实现化石能源品种内部结构优化就成为我国能源清洁低碳转型的一个近期策略。
    化石能源品种内部结构优化的抓手，目前主要是两个，一是控制煤炭消费总量增长，推动煤炭消费减量化，二是在中小燃煤锅炉和民用散煤领域大力推动“煤改气”“煤改电”。这在2013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》（国发〔2013〕37号）中有明确表述。《大气污染防治行动计划》明确提出“制定国家煤炭消费总量中长期控制目标，实行目标责任管理。到2017年，煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长”；同时提出“加快推进集中供热、‘煤改气’、‘煤改电’工程建设，到2017年，除必要保留的以外，地级及以上城市建成区基本淘汰每小时10蒸吨及以下的燃煤锅炉，禁止新建每小时20蒸吨以下的燃煤锅炉；其他地区原则上不再新建每小时10蒸吨以下的燃煤锅炉”。
    上述政策措施对抑制煤炭消费、促进天然气消费起到了积极的促进作用。如表1所示，2012～2017年期间，我国煤炭消费量从2013年的峰值44.2亿吨下降到2017年的37.1亿吨，四年减少煤炭消费量7.1亿吨，减少幅度为16.1%；天然气消费则快速从1471亿立方米增加到2373亿立方米，五年间增加了61.3%。
     总之，未来3～5年，我国煤炭消费减量政策方向不会逆转，天然气替代煤炭的进程虽然由于天然气价格相对较高，可能会出现短期减速的可能，但天然气消费比重进一步上升可期。

（三）能源低碳转型进程中，我国能源对外依存度进一步提高

能源清洁低碳转型进程中，我国能源对外依存度进一步提高。如图3所示，从1992年开始，我国一次能源生产量已经不能完全满足一次能源消费。2004年以后一次能源消费量增长加速，加大了与生产量的缺口，2008～2012年之间产消缺口基本维持在4.3亿～5.1亿吨标准煤之间。
   2013年开始，我国开始实施煤炭减量消费以及“煤改电”“煤改气”政策后，一次能源生产消费缺口快速扩大，从2012年的5.1亿吨标准煤扩大到2016年的9亿吨标准煤。
   能源清洁低碳转型对能源安全的影响主要表现为天然气的对外依存度大幅度增加。2008年以来，我国天然气产量尽管进入快速增长阶段，但依然远远跟不上天然气消费速度，天然气对外依存度从2008年的1.2%猛增到2017年的37.9%。

（四）长期能源安全的关键在于实现能源转型

由于石油和天然气资源在全球分布不均，很少有能源消费大国的石油天然气能够保持长期自给。比如，欧洲对俄罗斯天然气供给的长期依赖，日本对进口油气的依赖，美国历史上也经历过多次油气出口国和进口国角色的转换。因此，能源安全的本质不是实现完全的自给自足，而是尽可能降低一国能源的对外依存度，或者尽可能不长期保持对进口能源的高度依赖。
   从根本上讲，能源转型与能源安全不仅没有矛盾，能源转型的推进反而有利于能源安全的改善。为了减少二氧化碳排放量、抑制全球变暖趋势，现有的以化石能源为主导的能源系统最终要转向以可再生能源为主导的能源系统。为推进能源系统的这一转型，一方面要通过提高能源效率，减少化石能源消费量，另一方面要大力发展可再生能源替代化石能源。随着可再生能源比重在能源结构中大幅度上升，对进口能源的依赖度就会下降，因为可再生能源属于本地化能源。从这个意义上讲，向可再生能源转型可以降低能源对外依存度，从根本上改善一个国家的能源安全。